¿Como hacer Políticas Publicas que protejan el Medio Ambiente?

El desafío que tenemos por generar políticas publicas coherentes, que fomenten la competitividad, y la sostenibilidad es grande. Aquí van algunas puntualizaciones teóricas y las conclusiones al respecto (forman parte del análisis que hizo el BID la anterior década de las políticas publicas en Latinoamérica):

Las características de las buenas políticas públicas:

• Estabilidad: cuán estables son en el tiempo. No tiene sentido cambiarlas a cada momento, eso generaría incertidumbre.
• Adaptabilidad: cuán ajustables pueden ser las políticas cuando fallan o cambian las circunstancias.
• Coherencia y coordinación: en qué medida son compatibles con políticas afines y en qué medida son el resultado de acciones bien coordinadas entre los actores que participan en su formulación e implementación.
• Calidad de la implementación y de la efectiva aplicación.
• Orientación hacia el interés público: en qué medida las políticas se orientan hacia el interés público.
• Eficiencia: en qué medida las políticas reflejan una asignación de recursos escasos que asegura elevados retornos sociales.

Los factores que afectan las políticas publicas:

• el alcance de sus potestades constitucionales en relación con el Poder Ejecutivo;
• el equilibrio de fuerzas partidarias en los poderes Ejecutivo y Legislativo;
• la estructura, la organización, los procedimientos y la capacidad técnica de la legislatura, y
• los objetivos de sus miembros, derivados de incentivos electorales y partidarios

Conclusiones para mejores política publicas:

• Países con Congresos más fuertes tienden a tener un Poder Judicial más independiente y también mejores políticas
• Congreso fuerte, Corte Suprema independiente reflejan el comportamiento en equilibrio de varios actores políticos importantes
• Si la Corte Suprema puede mantener o desarrollar su independencia, es porque resulta beneficioso para otros actores importantes (como el presidente) el no interferir en ese órgano con el fin de obtener provechos políticos a corto plazo
• La fortaleza de los Congresos y la independencia del Poder Judicial no se logran de la noche a la mañana, sino que son el resultado de procesos de inversión en la calidad y la credibilidad de dichas instituciones, y esos procesos están relacionados entre sí
• Un Poder Judicial fuerte e independiente tenderá a hacer que se respete debidamente el campo de acción y las prerrogativas de otros ámbitos institucionales como el Congreso, lo que a su vez dará más incentivos a los legisladores para invertir en sus capacidades individuales y colectivas, y así sucesivamente
• Pero estos procesos también pueden dar como resultado una dinámica institucional viciosa, donde tiende a ocurrir lo contrario. El Poder Ejecutivo optará por interferir en el Poder Judicial y usurpar las atribuciones del Congreso, reduciendo los incentivos a invertir en carreras legislativas y en la institucionalización y el fortalecimiento del Poder Legislativo
• Este análisis indica que los incentivos del presidente, la fuerza del Congreso y la independencia de la Corte Suprema de un país probablemente estén determinados en equilibrio en forma conjunta y que todos estos factores asociados probablemente tengan un efecto en la calidad de las políticas del país

Con esos antecedentes en mente, ahora entremos en materia de fondo: del diseño e  implementacion de aquellas politicas publicas que garanticen la sostenibilidad ambiental:

Para garantizar la sostenibilidad ambiental — que es el séptimo objetivo de desarrollo del Milenio — se requiere lograr patrones de desarrollo sostenible y preservar la capacidad productiva de los ecosistemas naturales para las generaciones futuras. Ambos esfuerzos requieren a su vez de una variedad de políticas que reviertan el daño existente y mejorar el ecosistema hombre-medioambiente. El desafío tiene dos dimensiones: abordar la escasez de recursos naturales para las personas pobres del mundo y revertir los daños ambientales resultantes del alto consumo por la gente rica.

Muchos problemas ambientales surgen de los patrones de producción y consumo de las personas no pobres, particularmente en los países ricos. Los países ricos consumen una gran cantidad de combustibles fósiles y agotan a muchas de las pesquerías del mundo, dañando el medio ambiente mundial. También utilizan un montón de maderas tropicales y productos de especies en peligro de extinción.

Para garantizar la sostenibilidad de la tierra y sus recursos, incluyendo las perspectivas de desarrollo de los países pobres, se debe cambiar esos patrones de producción y consumo perjudiciales. Los sistemas de energía tendrán que generar mucho menores emisiones de gases de invernadero. La pesca tendrá que gestionarse basándose en los límites ecológicos, en lugar de los métodos de pesca libre para todos, que son fuertemente subsidiados. Las reglas de juego internacionales tendrán que mitigar/cancelar el consumo excesivo que pone en peligro los ecosistemas y ciertas plantas y animales. Pero con políticas inteligentes y nuevas tecnologías, los costos de estos cambios pueden ser bastante bajos. Si es que existe la voluntad política de hacerlo y una presión social coherente, constructiva y proactiva.

RESPUESTAS DE POLÍTICA

Los cambios de dirección de política frente a la escasez de recursos naturales para los pobres del mundo — y para revertir el daño ambiental del exceso de consumo en los países ricos — debe tener en cuenta la diversidad del medioambiente, las muchas y diversas causas de la degradación ambiental y los complejos vínculos entre la pobreza y el medio ambiente. Así como los esfuerzos realizados para mejorar la gestión ambiental:

• La gestión del medio ambiente no puede tratarse por separado de otras preocupaciones para obtener desarrollo. Para lograr resultados significativos y duraderos, deben integrarse con los esfuerzos por reducir la pobreza y lograr el desarrollo sostenible. Mejorar la gestión ambiental en formas que beneficien a los pobres, se requiere de políticas adecuadas y cambios institucionales, para evitar ese corte entre sectores y tener mejor control de las instituciones ambientales — incluidos los cambios en gobernanza, políticas económicas y sociales nacionales e internacionales y políticas de los países ricos.
• Para el éxito de las políticas ambientales, se debe ver a la gente pobre no como parte del problema sino como parte de la solución.
• Los problemas ambientales se deben administrar activamente como parte del proceso de crecimiento. Las mejoras socio-ambientales no pueden aplazarse hasta que el aumento de los ingresos haga que se cuente con más recursos disponibles – para la protección del medio ambiente.

La Política Publica tiene que tomar en cuenta seis principios que deben guiar las políticas medioambientales:

1. Fortalecer las instituciones y su gobernanza.  No confundir políticas con politiquería
2. Hacer parte de todas las políticas, la sostenibilidad ambiental.
3. Mejoramiento de los mercados y la eliminación de subvenciones que dañan el medio ambiente (internalizar las externalidades).
4. Implementar los mecanismos internacionales para la gestión ambiental nacional.
5. Invertir en ciencia y tecnología para el medio ambiente.
6. Aumentar los esfuerzos para conservar los ecosistemas críticos.

Referencias:

• Richard T. Wright, Environmental Science, Pearson, 2010.
• PUBLIC POLICIES TO ENSURE ENVIRONMENTAL SUSTAINABILITY, Chapter 6, UNDP, 2012
• Grafico 1: www.ucc.edu.ar

Regulación Ambiental Global

¿Cuanto conocemos de los efectos del comercio en el medioambiente? Una pregunta central es si la globalización ¿ayuda o daña a obtener el mejor intercambio entre las metas ambientales y económicas? ¿O es que ellas dañan la calidad ambiental ante cualquier tasa de crecimiento económico? La globalización es una tendencia compleja, y esta acompañada de muchas fuerzas y muchos efectos. Seria sorprendente si todas ellas fueran desfavorables al medioambiente, o todas ellas fuesen favorables. La máxima prioridad debería ser determinar las maneras en las cuales la globalización pueda ser encauzada exitosamente a promover la protección del medioambiente, junto a otros objetivos compartidos, y no de degradarlo.

Los efectos concernientes al comercio que vienen por medio de canales diferentes a las ganancias, pueden ser positivos o negativos. En el lado negativo, la conocida hipótesis “carrera hacia el fondo” es que los países de economía abierta, de manera general, y debido al temor de los efectos adversos de su competitividad internacional, adoptan regulaciones ambientales menos rígidas que aquellos países que son menos abiertos. Un grupo de posibles efectos, menos conocidos, podría denominarse como la hipótesis de las “ganancias del comercio” como: la globalización podría generar innovación tecnológica, elevando los estándares ambientales, o llevar a ejercer el poder del consumidor y la adopción de códigos de conducta corporativos.

Finalmente, la apertura al comercio puede motivar a que algunos países se especialicen en actividades “más sucias,” que les lleve a exportar sus productos hacia otros países con estándares ambientales mucho más altos. Bajo esta hipótesis de “paraísos contaminados,” la globalización tiene un efecto primario en la distribución de contaminación a todos los países, más que como un promedio general.

Cualquiera de estas hipótesis es plausible, veamos algo más:

Estudios empíricos sobre los datos de todos los países generalmente no encuentran efectos desfavorables del comercio en algunas mediciones de degradación ambiental como contaminación del aire (SO₂, dióxido de azufre), Entonces, se puede inferir que la globalización y el medio ambiente no necesariamente están en conflicto. El comercio y crecimiento da a los países los medios para limpiar el aire, siempre y cuando tengan instituciones de gobierno efectivas a nivel nacional.  Una forma de gobierno democrática es determinante para la calidad ambiental, entonces: ¿Podemos decir como estamos en Bolivia?

Aunque la evidencia sugiere que comercio y crecimiento pueden exacerbar otras medidas de degradación ambiental, particularmente las emisiones de dióxido de carbono (CO₂). La diferencia puede ser explicada por la observación que el CO₂ es una externalidad global, la cual no puede ser controlada a nivel nacional debido al problema de que muchos esperan que otros pongan las soluciones, paguen por ellas y este solo se beneficie de ellas (free rider). Instituciones que puedan gobernar son necesarias a nivel multilateral, y estas no han estado funcionando, por lo menos hasta no hace mucho.

Un punto a enfatizarse aquí, es que es ilusorio pensar que los temas ambientales pueden ser manejados efectivamente si es que cada país podría aislarse contra las incursiones dentro de su soberanía nacional, aislándose contra el comercio internacional o la Organización Mundial del Comercio (OMC). De manera creciente, la gente que vive en un país, quiere proteger el aire, agua, bosques, y animales no solo en sus propios países, sino en todos los países también. Y para hacerlo, se necesita de la cooperación internacional. En este caso y para esos esfuerzos, la soberanía nacional es el obstáculo, no el aliado. Las instituciones multilaterales son un aliado potencial, no un obstáculo. Muchos ambientalistas no lograron entender la evolución substancial a lo largo del tiempo: Ahora existe una mayor base legal que en el pasado, para usar medidas de comercio que ayuden a hacer cumplir iniciativas ambientales acordadas multilateralmente, siempre y cuando estas no sean discriminatorias.

Los temores de los anti-globalizadores pueden ser entendidos por medio de un dilema de regulación triple, llamado el principio de La Imposible Trinidad de la Gobernancia Global. Al diseñar un sistema de gobernancia global, hay tres tipos de meta deseables. Primero, entender que la globalización es deseable, por nada mas que sus beneficios económicos, dejando todo lo demás constante. Segundo, la regulación es deseable cuando se trata de externalidades como ser la contaminación, u otras metas sociales no tratadas adecuadamente por el mercado. Tercero, la soberanía nacional es deseable, porque diferentes países tienen necesidades o preferencias diferentes, y también porque las naciones tienen orgullo por su independencia política. El principio de La Imposible Trinidad de la Gobernancia Global nos muestra que es posible el diseñar un sistema con cualquiera de dos de estos atributos pero no con los tres al mismo tiempo.

Los tres atributos están representados como los lados del triangulo en la Figura 1. La esquina baja de la izquierda representa al sistema de completo laissez faire. Los mercados privados tienen la responsabilidad por todo. Sin regulación gubernamental, no hay nada que coordinar internacionalmente, y por lo tanto no existe perdida de soberanía nacional. Si otro país quiere cometer el error de una intervención extrema, es su problema. La esquina baja de la derecha representa la regulación multilateral a nivel global. Al no existir actualmente muchos “federalistas mundiales,” la propuesta de establecer una Organización Mundial Ambiental poderosa seria un paso en esta dirección. La esquina superior del triangulo representa el aislamiento. Tan solo aquellos países que se desconecten del comercio, inversión, y otras interacciones internacionales, podrán preservar completamente su soberanía nacional, y practicar cualquier tipo de regulación que deseen. ¿A dónde vamos como Bolivia? ¿Será esto último lo que necesitamos para mejorar nuestras condiciones de vida? ¿Es el cambio que andamos buscando?

Las preocupaciones ambientales creadas por la globalización pueden ser entendidas por medio de este diagrama. El proceso de integración económica internacional ha movido a la mayoría de los países hacia abajo, en el grafico, hacia el lado inferior del triangulo. Como resultado y según dice la teoría, la globalización esta creando un conflicto creciente entre las necesidades de una regulación ambiental y las demandas de soberanía nacional. La soberanía nacional ha estado ganando, lo que significa que el movimiento se esta dando hacia la esquina baja de la izquierda del triangulo. Se alega que la globalización ha minado la habilidad de los gobiernos soberanos de imponer los estándares ambientales que a ellos quisiesen.

A pesar que esta imposible trinidad sea una manera útil de pensar en el potencial de la globalización respecto a bajar la regulación ambiental nacional, puede ser también ambigua en algún contexto. Para esto, existen dos razones principales. Primero, aun para las externalidades ambientales que están confinadas dentro de los países, como ser contaminación del aire local, existe muy poca evidencia empírica que la hipótesis de “la carrera hacia el fondo” en si se cumpla, por ejemplo, que el comercio internacional y la inversión pongan en realidad una presión hacia abajo significativa a la regulación ambiental agregada. Ciertamente, el comercio internacional y las actividades de las corporaciones multinacionales pueden alguna vez poner presión significativa hacia arriba en los estándares ambientales. No olvidemos que el consumidor ahora pueda exigir más que antes. Segundo, y más importante, algunos temas ambientales traspasan las fronteras de las naciones, aun en la ausencia de comercio internacional e inversión, haciendo difícil la atención por medio de regulaciones independientes en los países individuales. La protección ambiental requiere de la cooperación internacional, y la cooperación a su vez requiere de algo de perdida de “soberanía.”

Referencias

Jeffrey Frankel – Efectos Ambientales del Comercio Internacional, Harvard University; 2009.